朱洁
淮安市政协经科委
1 引言
“十一五”期间，淮安城市化进程快速推进，城市规模迅速扩大，市区人口快速增加，经济和社会事业发展取得巨大成就。在交通建设方面，随着涟水机场的开通，对外交通形成了航空、铁路、公路和水运的立体化交通格局，高速公路密度达到欧美发达国家水平。然而，城市的公共交通发展却较为滞后，主要指标公共交通出行分担率，2011年只有10.5%，2012年仅为14.4%，既未达到江苏省2012年19%的目标平均值，也低于全省18.2%的实际平均值（包括20万人以上的县级城市）；出租车拥有量缺口较大，打的难的现象较为突出，有的城区基本就看不到出租车；公共交通基础设施较为滞后，制约了新建城区公交线路的开通。公共交通已经成为淮安城市可持续发展和推进苏北重要中心城市建设的短板。
近年来，我国百万人口以上的大城市不断涌现，交通拥堵、环境污染等城市病的加剧，也使公共交通的发展显得更加急迫和需要。加快发展城市公共交通，已经成为城市可持续发展中的现代化“攻坚战”，需要市区各级政府、相关部门、社会力量的“多兵种”协同“作战”，需要多措并举、合力推进的“组合拳”。根据淮安公共交通的现状，要深刻认识出手“组合拳”的客观必然性，建立多层级的责任体系、多部门的“协同作战”、多形式的客运服务，加快公共交通事业的发展。
2 公共交通发展需要“组合拳”
淮安城市公共交通的滞后，既非一日之寒，也非一个部门和一级政府之责。在“十五”和“十一五”期间，淮安城市公共交通事业的发展，主要靠市交通运输部门和公交公司的推进，市级有关部门虽然也有配合措施，但没有责任制，区级政府也没有责任压力，使得发展公共交通成为交通系统的“单口相声”。而面对社会不断增加的公共交通服务需求、面对城市交通拥堵的严峻形势，加快发展公共交通更加需要“组合拳”。
2.1 公共交通的综合特性需要“组合拳”
一项工作的综合特性决定了其工作推进中出手“组合拳”的必要性。城市公共交通是包括轨道交通、公共汽车、出租车等多种交通工具在内的客运服务，虽然是公共服务产品，但它与教育、医疗等公共服务相比，又有其特有的综合特性。
（1）服务对向上广泛性。公共服务涉及的人员越多、服务面越广，其综合性就越强。公共交通服务面向广大市民，没有年龄、性别、文化、职业的限制，是服务面最广的行业。淮安市区2012年公共交通客运服务人次达到1.32亿人次，远远多于教育、医疗等其它公共服务行业的人次。
（2）服务时间上全天候。公共服务有的是全天候的，有的不是全天候的。越是全天候的公共服务，影响到的部门、单位越多，牵涉面越广；需要支持的部门也越多，综合性越强。义务教育中每年的假期是服务的“休眠期”。而公共交通不仅天天需要，而且时时必须，它对城市的重要性就好比空气对于人的重要性，每时每刻不可或缺，需要众多的部门对其工作的扶持和支持。
（3）服务空间上全方位。公共交通服务遍布于城市的每一个空间，呈现流动性的常态和发散性的管理，而不像教育、医疗的服务都是限定在学校和医院的空间范围内提供。空间上的全方位决定了公共交通事业的发展涉及到多部门的工作以及管理的综合性。
2.2 公共交通工作的多部门性需要“组合拳”
根据公共交通法规的规定，公共交通客运服务的主管部门是交通运输部门或运输管理部门，但公共交通事业的发展，则涉及到其它诸多部门的工作。以淮安大学城公交停车场建设为例，工程建设涉及到土地、规划、建设、财政、交通、高校园区等多部门的配合协调，只要有一个部门的工作不到位，工程就难以推进，现实结果是高校入驻几年后，公交停车场还没有踪影，严重影响了公交服务。在高校师生和社会各界的强烈呼吁之下，市政府的严厉督查之下，终于在2008年建成了大学城公交停车场。可见，公共交通发展离不开多部门协同作战的“组合拳”。
在规划方面，公共交通的发展规划属于城市规划的重要内容，与规划部门的工作密切相关；在财政扶持方面，公共交通属于公共服务产品，具有公益性和福利性，需要财政部门的预算支撑；在基础设施建设方面，公共交通离不开相关的市政和交通基础设施，需要城市建设部门在工程建设中通盘考虑；在交通管理方面，公共交通的客运离不开路权优先的政策，需要交管部门的政策落实。此外，公共交通的票价涉及到物价部门的管理工作；交通IC卡的应用涉及到信息管理部门的工作；公共交通服务的评价，涉及到审计、工商等部门的工作。
3 “组合拳”之一：多层次的责任体系
城市公共交通在空间上的全方位特性，需要城市每一个区域的政府共同努力，而不仅仅是市级政府的责任。就淮安市区来讲，需要建立由多方组成的“市级政府——区级政府——乡镇级政府”三个层次的公共交通发展责任体系。
3.1 市级政府责任
市政府是全市公共交通事业发展的总责任人。十多年前，淮安城市公交民营化改革后，政府对公共交通发展的责任曾一度弱化，“十一五”末以来，市政府逐步强化公共交通发展的责任，特别是将“提升公共交通服务能力”列为2013年市政府为城乡居民办十件实事的“一号工程”，有力地推动了公共交通事业的发展。但是，以十件实事“一号工程”的形式，只是公共交通发展的“第一脚油门”，持续推动公共交通事业的发展，还需要建立“公交优先”政策落实的责任体系。
（1）明确市级政府的责任范围。市政府作为总责任人，一方面要负责全市性的公共交通发展的政策制定、工作指导、问题协调、考核督查；另一方面，组织实施全市范围的公共交通工程建设、基础设施的管理、跨区运营体制的建设和市场监管。
（2）建立市级部门工作责任制。市政府发展公共交通的责任，只有通过有关部门的工作才能得到落实，因此，需要建立市政府相关部门的工作责任制。主要有：交通运输部门的管理责任，规划部门的科学规划责任，财政部门的经费扶持责任，建设部门的基础设施建设，交管部门的路权优先落实……等。
3.2 区级政府责任
2010年，老年人免费乘公交的财政补偿费用由市财政补偿改为市、区两级财政共同分担；2013年4月，市政府下达了公交（出租车）场站建设任务，并分解到各区政府和园区管委会。这些措施表明，区级政府对辖区内公共交通发展的责任体系建设正在试水。就淮安来讲，区级政府的公共交通发展责任体系可以分为两种类型：
（1）区政府责任制。区政府责任制包括清河区、清浦区、淮阴区、淮安区的区内公共交通发展责任制。近年来，清河区政府较为重视清河新区的公共交通，每年给予200万元的财政补贴，开通了7条公交线路。清浦区政府对部分乡镇公交线路的补贴，推进了公交线路在有关乡镇的开通。这些都是履行区内公共交通发展责任的积极探索。
目前，由于区政府在发展公共交通方面还没有完善的责任制，因此，各区对公共交通责任的履行有较大差别，需要尽快建立区政府对本行政区内公共交通发展的责任体系，既赋予各区相应的权利，也强化相应的责任。一是赋予发展本行政区内公交客运的审批权和对应的市场监管权，允许建立区内运营的小公交公司；二是赋予淮阴区和淮安区发展区内出租车客运的审批权和监管权，推动区内出租车服务的发展；三是强化区政府对公共交通基础设施建设的责任。同时，根据各区的情况，建立有差别的公共交通发展考核体系。
（2）园区管委会责任制。市经济开发区、市工业园区和生态新城管委会，都是具有部分区级政府职能的机构，因此，对行政区内公共交通的发展也有义不容辞的责任。一是明确各园区管委会发展区内公交客运的责任，包括公共交通基础设施建设的责任；二是赋予各园区管委会建立区内运行的小公交运营体系和监管权利；三是建立对各园区管委会发展公共交通的考核体系。
3.3 乡镇级政府责任
乡镇级政府包括郊区乡镇政府和区属各类产业或工业园区管委会，负责配合上级政府发展涉及到本行政区内的公共交通，主要有以下工作职责。
（1）配合建设相关的公共交通基础设施。公共交通的发展离不开属地的基础设施，乡镇政府和园区管委会配合建设公共交通基础设施义不容辞，并且应当列入对其工作目标的考核之中。
（2）乡镇政府配合推进城乡客运一体化。城乡客运一体化是江苏省委、省政府全面达小康的重要指标，这一目标任务的完成，既有市、区两级政府的责任，也有乡镇政府的责任，特别是在发展镇村公交中的职责和责任。
（3）园区管委会配合发展公交客运服务。目前，清浦工业园区、淮阴区经济开发区、淮安区经济开发区的公交客运服务水平还较低，有的园区公交线路较少，有的园区还没有公交线路。因此，需要尽快明确各管委会在提供园区公交服务方面的责任，强化责任制和目标考核，改善园区的公交服务状况。
4 “组合拳”之二：多部门的协同作战
公共交通的综合特性决定了其工作内容涉及多部门的职责，需要多部门协同作战，共同推进。如果只有个别部门的积极推进，缺少相关部门的配合协调，则会造成事倍功半和公共资源的浪费。当前，加强相关部门的协同作战，一方面要强化交通、规划、财政、建设、交管、物价等部门的工作协调；另一方面，除了交通部门的主导工作之外，还要强化财政、建设和交管三个部门的工作。
4.1 加强财政扶持工作
公共交通的公益性和福利性，决定了公共财政的扶持是公共交通发展的经济基础。多年来，淮安财政对公共交通的扶持与国家的公交优先政策还有较大的差距，需要进一步的改进和加强。
（1）完善财政预算扶持体系。从严格意义的角度来讲，淮安财政并没有完整的对公共交通发展的财政预算体系，对公共交通的财政扶持存在一定的随机性，因此，需要完善财政预算扶持体系。一是完善公共交通投资扶持制度，包括对公共交通基础设施的投入，对公交信息服务技术的投入，以及对公交运营体系的投入；二是建立票价补贴制度，包括低票价补贴制度，免费乘车和优惠乘车的补偿制度。
（2）建立票价补贴考核体系。目前，大多数城市对公交服务的票价补贴采取的是行政化的拨款方式，票价补贴并没有与公交企业所提供的服务质量挂钩，由此造成企业吃财政“大锅饭”的现象。通过建立票价补贴考核体系，将票价补贴与公交运营的客运量、趟次量、趟次完整率、服务投诉等量化指标挂钩，既有利于提高公共财政补贴效用，也有利于促进公交服务质量的提升。
4.2 强化基础设施建设
淮安公共交通基础设施滞后，突出反映在公交基础设施方面，包括公交综合停车场（保养场）、公交枢纽、调度站、首末站停车场等，严重制约了城市公共交通的发展。大学城公交停车场曾长期不到位，火车北站的公交枢纽多年不配套，有的区属工业园区和经济开发区的公交停车场或调度站自今还是空白。对此，2013年4月，市政府一次性下达了11个城市公交（出租车）场站建设任务，必将极大地改善公共交通基础设施滞后状况。作为城市建设的主管部门——建设局和规划局，在项目工程的建设和管理中，需要强化公共交通基础设施的配套、建设和监管，对公共项目建设、住宅小区开发、工业园区建设等重大工程项目，已经规划的公共交通基础设施，要坚持同时设计、同时施工、同时验收，杜绝公共交通基础设施的“欠账”。
此外，要改进公共交通基础设施的建设管理，创新思路，吸引社会资本对公共交通基础设施的投资。公共交通基础设施一般位于人员密集度较高的地方，或者是人员来往较多的地方，人气较旺，也就有较高的市场价值。如果能够适当改进公共交通基础设施的空间方位、设施布局、结构功能，既发挥服务公共交通的职能作用，又体现商业用途，就有可能大大提高公共交通基础设施的市场价值，吸引社会资本的投入，解决资金不足问题。
4.3落实公交路权优先
目前，淮安的公交路权优先较少，主要体现在少数单行道允许公交车双向通行。而日益拥堵的城市交通，不仅制约了公交车的运行速度，也弱化了公交服务的吸引力。充分落实公交路权优先政策，是促进公交发展的一本万利项目。就淮安目前的道路通行情况，可以从以下三个方面落实公交路权优先。
（1）设立公交专用道。对符合条件的淮海东路、翔宇大道设立公交专用道。
（2）设立“弹性”公交专用道。一是空间上的“弹性”，在部分路段设立公交专用道，如：淮海北路的长途汽车总站路段；二是在时间上“弹性”，规定高峰时段（如：下午17：00—18：30）的某些路段设立临时的公交车专用道，包括允许公交车临时在右拐弯车道借道直行。
（3）给予交叉路口公交车优先通行权。对容易拥堵的交叉路口，一是设立专门的公交车通行等候车道；二是对所有允许社会车辆借道右拐弯车道直行的路口，只允许公交车借道，不允许社会车辆借道；三是对允许借道慢车道通行的，只允许公交车借道通行。
5 “组合拳”之三：多形式的客运服务
城市公共交通的客运服务有多种形式，如：地铁、轻轨、公交车、出租车、三轮车、轮渡等。目前，淮安的公共交通客运只有公交车、出租车和三轮车三种形式，以公交车服务为主、出租车服务为辅、三轮车服务补充的客运格局还将长期存在。因此，加快公共交通的发展，需要改进和创新客运服务形式。
5.1 未雨绸缪轨道交通
这项工作政府已经规划，虽然还为期较远，但随着城市化的推进和经济的快速发展，完全有可能提前到来。
5.2 创新发展准快速公交
快速公交工程投资较大、占用道路资源较多，运行成本较高，发展有一定难度。但淮安可以结合自己的实际情况，创新发展准快速公交。准快速公交是指介于快速公交和普通公交之间的客运服务方式，具体方案可以是：沿翔宇大道两端设立首末站和开通新公交线路，沿途只停靠上下客较多的主要大站，通过公交专用道提高运行速度；对翔宇大道上的现有公交线路进行适当调整，在准快速公交线路首末站配合设立发散型的普通公交线路，便于乘客换乘；降低准快速公交的票价，增强线路的吸引力。
5.3 优化普通公交运行
目前，淮安普通公交线路的主要问题是线路偏长、曲线较多、行驶速度较慢，需要优化公交线网和运营管理。一是对里程较长的公交线路裁弯取直、缩短瘦身，减少运行管理难度；二是合理设置公交换乘点，建设一批综合换乘中心，方便乘客换乘；三是在淮阴区和淮安区发展区内公交，开辟区属开发区（工业园区）与城区的循环小公交，实现与城区大公交线路的衔接，解决公交发展滞后问题。
5.4 灵活发展出租车客运
长期以来，淮安市区出租车保有量严重不足，清河区、清浦区、淮阴区经常是打的难，开发区出租车难得一见，淮安区则无的可打。淮安区虽有100多辆出租车，但基本都在清河区、清浦区运行，而淮城镇却有5000辆“马自达”在从事城区的无证客运。同样，淮阴区的王营镇也有大量的“马自达”从事城区的无证客运。可见出租车市场的空间之大！建议进一步下放出租车运营的审批权限，允许淮阴区和淮安区发展本行政区内的“小出租车”服务体系，满足区内客运市场需求，同时也有利于化解“黑的”现象。
以上探讨的只是发展淮安城市公共交通中三组主要的“组合拳”。但仅靠三组“组合拳”发展淮安城市公共交通是远远不够的，需要各级政府和相关部门强化职责、加强协作，出台更多的“组合拳”，包括公共交通发展规划的“组合拳”、公交体制改革的“组合拳”、基础设施管理的“组合拳”、票价管理的“组合拳”、服务质量提升的“组合拳”……，从而推动淮安城市公共交通的大发展。
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